🗊Презентация Концептуальные основы регионального развития в России

Лекция 2: Концептуальные основы регионального развития в России ПЛАН: 1. Этапы трансформация общей региональной экономической структуры России. 2. Этапы эволюции взаимоотношения федерального центра и регионов в России. 3. Типы институциональной модернизации России. 4.Принципы и факторы территориального размещения производительных сил

1. Tрансформация общей региональной экономической структуры связана с двумя крупными «политическими разломами» Первый (начало 30-х гг.): в результате административно-территориальной реформы большие края и области СССР были разукрупнены. В региональной политике стала доминировать интегративная модель «регион для страны».

Результат: Долговременный стратегический перевес отраслевого управления экономикой над региональным, а вертикальных, иерархически организованных властных отношений – над горизонтальными, социально-территориальными. Регионы в силу разделения структур экономического и политического руководства оказались лишены минимальной политико-экономической «субъектности», способности влиять на принятие социально-экономических решений и планировать свое развитие.

Вторая крупная трансформация (начало 90-х гг.) была связана с переходом в к политике рыночной либерализации Произошло отмирание отраслевых управленческих вертикалей, активное расслоение экономической структуры Это усилило фрагментарность региональной экономической системы, повысило уровень энтропии слагающих ее элементов, чем во многом объясняется кризис регионального управления

2. В эволюции взаимоотношений центра и регионов в течение 20-ти лет рыночных реформ можно условно выделить четыре характерных этапа Первый этап (1987 г. – середина 90-х гг.) характеризовался активно протекающей регионализацией российской экономики, суверенизацией субъектов Федерации, повышением роли местных органов государственной власти в управлении подведомственными территориями. В результате баланс сил в отношениях «федеральный центр – регионы» постепенно сдвигался в пользу регионов. Каждый регион стремился выстроить собственную модель взаимоотношений с центром и закрепить это двусторонними договорами, зафиксировать передачу как можно большего объема полномочий

Результат: Разноуровневость развития субъектов РФ лишь возросла, позиции центра ослабли, отчетливо проявились дезинтеграционные тенденции в правовом, экономическом, информационном и гуманитарном пространствах страны. В 1993-1994 гг. в результате радикального реформирования межбюджетных отношений впервые были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ, создан Фонд финансовой поддержки регионов, из которого трансферты стали распределяться на основе единой формулы. В структуре консолидированного бюджета РФ доля регионов удвоилась, превысив 50 %, на фоне укрепления финансовой базы региональной власти.

Второй этап (1995-1999 гг.): Укрепление политической и экономической власти региональных элит, усиление сепаратизма и позиций межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. В бюджетно-финансовой сфере баланс сил между центром и регионами в основном сохранялся, однако имело место необоснованное изъятие доходов региональных бюджетов за счет изменения налогового законодательства, что противоречило закону о бюджетном устройстве России. В системе межбюджетных отношений прослеживались тенденции к увеличению доли расходных полномочий бюджетов субъектов РФ наряду с сокращением их доли в распределении налогового потенциала страны. На региональный уровень были переданы социальные расходы, не обеспеченные соответствующим финансированием, в результате чего региональные органы власти сосредоточились на неофициальной деятельности, перераспределении доходов в различные внебюджетные фонды, стали активно участвовать в капитале предприятий и банков на своей территории.

Результат: К началу 1999 г. в России фактически сложились условия для развития сепаратизма: многонациональность государства, экономическое неблагополучие и неравенство регионов в отношениях с федеральным центром, несовершенство политико-административного деления РФ, географическая удаленность регионов.

Третий этап (середина 1999 г.-2004 г.) Усиление позиций центра, укрепление федеральных ведомств в субъектах РФ, ужесточение контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета в регионах с помощью отделений Федерального казначейства РФ. Изменился порядок формирования Совета Федерации, что привело к снижению роли губернаторов в решении общенациональных проблем, деятельность которых теперь была сосредоточена исключительно на решении экономических проблем своих регионов и на поиске внутренних источников регионального дохода. Процесс заключения договоров о разграничении полномочий между центром и субъектами РФ был завершен, однако Налоговый кодекс РФ до сих не уравновешивает их интересы, закрепив практику перераспределения бюджетных ресурсов в пользу центра.

Продолжение С целью административного обеспечения приоритетности федеральных законов было создано 7 федеральных округов (ФО) – макрорегионов окружного типа, а на полномочных представителей Президента РФ были возложены функции контроля за их исполнением, координации деятельности федеральных органов и др. Возникновение ФО на мезоуровне ЭП, создание институтов Полномочных представителей Президента РФ было призвано способствовать вертикальной интеграции федеральных структур, координации деятельности и формированию общей экономической политики хозяйственных субъектов разного уровня

Создание ФО было ориентировано на достижение следующих задач в рамках политической миссии государства: Приведение в соответствие федерального и субфедерального законодательства. Восстановление единой вертикали управления. Выведение федеральных структур власти на территории из-под прямого или косвенного влияния региональных, а также местных политических и экономических группировок; ограничения правовой и административной «самостийности» субъектов Федерации. Снятие барьеров на пути движения капиталов, информации, труда, товаров и услуг.

Результат: В отличие от экономических районов, природно-экономических зон или регионов в границах субъектов РФ, ФО пока только пытаются утвердиться в качестве интегрированных единиц нового деления отечественного хозяйственного пространства.

Сегодня ФО России выступают в территориальном строительстве РФ как элемент унитарности внутри федеративного государства, стягивающий систему территориального управления и предохраняющий ее от рецидивов «регионального баронства»; позволяют привести в относительное единство систему территориального управления, не только нормализовав нормативно-правовую базу, но и используя политические рычаги воздействия на регионы. Однако проблема оптимизации территориального управления остаётся до конца неразрешённой. Это приводит к дальнейшим попыткам унификации политических систем субъектов Федерации с общефедеральной политической системой

Четвертый этап (2005 г. и по настоящее время) связан с появлением в системе государственной власти структур, региональная направленность деятельности которых носит характер аутсорсинга, а не является одной из многочисленных функций в системе широкого спектра более глобальных задач различных министерств и ведомств. В 2005 г. было образовано Министерство регионального развития РФ (МРР РФ) (Указ Президента РФ В.В. Путина № 1168 2004 г.)

Согласно Постановлению Правительства РФ № 501 от 28 сентября 2004 г. МРР РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по : выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ, федеративных и национальных отношений, разграничению полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, местного самоуправления по осуществлению приграничного сотрудничества, экономического развития Юга России, Северного Кавказа, в том числе Чечни, вопросам экономического развития регионов Крайнего Севера и Калининградской области, по защите прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и этнических общностей. МРР РФ взяло на себя часть функций, относящихся к региональному развитию, которые ранее выполнялись другими министерствами – Министерством экономического развития и торговли РФ, Министерством здравоохранения и социального развития РФ, Министерством культуры РФ и др.

Согласно Указу Президента РФ № 1274, МРР РФ было наделено рядом новых функций: по предоставлению государственной поддержки регионам и округам за счет средств Инвестиционного фонда РФ; по согласованию федеральных и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития; по осуществлению прав государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов РФ и муниципальных образований.

3 вопрос. Теоретически в институциональной модернизации России возможны четыре направления: унитарное государство конфедерация демократический федерализм конституционный асимметричный федерализм

Унитарное государство характеризуется укреплением вертикали исполнительной власти, уменьшением финансовой базы регионов в пользу федерального бюджета предполагает полное административное и экономическое подчинение нижестоящих уровней власти вышестоящим, централизацию управления по типу, существовавшему в бывшем СССР.

Создание конфедеративного государства возможно при ослаблении позиций федерального центра; характерны сохранение субъектами полного суверенитета и независимости, законодательная фиксация права и порядка выхода из состава субъектов государства; прогнозируемые результаты такого сценария: дезинтеграция и быстрое разрушение структур государственного контроля и вертикали управления, что может привести к распаду государства, анархии в разных сферах жизнедеятельности.

Демократический федерализм базируется на отказе от национального принципа федеративного устройства, административно-территориальной реформе, экономическом либерализме, развитом гражданском обществе; строится на основе изменения сложившего административно-территориального деления страны в направлении укрупнения субъектов РФ, так как многие регионы по своему потенциалу далеки от экономической самодостаточности и не могут функционировать как субъекты РФ.

Реализация такого сценария требует: дальнейшей децентрализации бюджетной системы; разделения налогов на федеральные, региональные и местные; четкого разграничения доходно-расходных полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации; внедрения ясных и понятных методов бухгалтерского учета, позволяющих отразить внебюджетные фонды; введения института несостоятельности должностных лиц, ответственных за эффективное управление региональным бюджетом; законодательного закрепления государственных минимальных стандартов как основы нормативной базы потребностей в бюджетных расходах.

Модель конституционного асимметричного федерализма во многом повторяет принципы демократического федерализма; подразумевает, что число и границы существующих в настоящее время регионов не изменяются, либо укрупнение субъектов РФ касается только областей и краев, а национальные республики сохраняют свой привилегированный статус; если при федеративном устройстве основным является национально-территориальный принцип, то, будучи конституционной, федерация характеризуется асимметричностью и неравноправием типов ее субъектов; может реализоваться как промежуточная модель при переходе к демократическому федерализму.

Главные принципы реального, эффективного федерализма в механизме функционирования федеративных отношений приоритет должен быть отдан конституционно-правовым, а не договорным началам; особо важное значение приобретает вопрос о равенстве (или неравенстве) статуса субъекта Федерации, поэтому необходимо выравнивание реальных прав и компетенций субъектов РФ; сохранение единства и территориальной целостности государства; децентрализация власти путем эффективного распределения полномочий между ее федеральными и региональными органами, способная обеспечить защиту интересов как Федерации в целом, так и ее отдельных субъектов (регионов, округов).

Условия реализации принципов эффективного федерализма: свобода перемещения рабочей силы и капитала между регионами и округами, что позволит проводить согласованную экономическую политику, в противном случае появляется возможность монополии на определение экономической политики и формирование институциональной среды; развитие взаимной свободной торговли, что позволяет производить продукцию в расчете на весь рынок федеративного государства и дает товаропроизводителям более широкий доступ к ресурсам: финансовым, трудовым, материальным и к новейшим технологиям; защита от конкуренции со стороны иностранных фирм в рамках федеративного государства, сочетание элементов политики протекционизма и либерализации;

Продолжение совместное решение острых социальных проблем; установление однозначно определенных отношений между региональной властью и федеральным бюджетом путем введения жестких бюджетных ограничений; реальная, а не формальная интеграция субъектов в границах ФО; внедрение эффективного инструментария стратегического управления пространственным развитием через органичное сочетание рыночных и плановых принципов

О. В. Иншаков: «Прошло еще недостаточно времени, чтобы можно было констатировать достижение цели создания единых хозяйственных территориальных комплексов в границах МР России, которые скорее представляют собой лишь конгломераты региональных экономик с предпосылками возможностей совершенствования общих условий воспроизводства на основе укрепления кооперационных связей субъектов различных отраслей, сфер, сегментов, секторов и уровней»[1]. Интеграция частей этих конгломератов в гармоничные территориальные (пространственные) социоприродохозяйственные системы возможна только на основе стратегического управления и инновационного инструментария. [1] Иншаков О.В. О стратегии развития Южного макрорегиона России: (Методологические и методические проблемы формирования). Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003. С. 4.

Что сегодня? Сложившуюся к настоящему времени модель взаимодействия центра и регионов ученые называют унитарным федерализмом. Назовите его черты

Вопрос 4. Закономерности, принципы и факторы территориального размещения производительных сил Под закономерностями размещения понимают наиболее общие зависимости между развитием производительных сил и территориальной организацией хозяйства. К ним относятся: рациональное и более эффективное размещение производства, комплексное развитие хозяйства регионов; рациональное территориальное разделение труда, специализация, концентрация и кооперирование; выравнивание уровней экономического и социального развития.

Принципы размещения - это исходные положения, которыми руководствуются специалисты при разработке программных установок экономической политики развития и размещения производительных сил.

Основные принципы размещения отраслей хозяйства: обеспечение хозяйственного и культурного подъема регионов, рост жизненного уровня населения; достижение, обеспечение и повышение значений минимального потребительского бюджета (МБП), потребительского минимума (ПМ), рационального потребительского бюджета (РБП); развитие разделения труда, концентрации производства и минимизация издержек производства; комплексное развитие хозяйства региона на основе специализации, концентрации и диверсификации;

Продолжение приближение производства к источникам сырья и местам потребления продукции; развитие кооперированных связей между регионами на основе разработки программ ввоза и вывоза продукции, услуг; укрепление и развитие международных связей по развитию производства, в том числе получение экономических выгод на территории зарубежных стран, через транснациональные компании (ТНК); освоение и комплексное, эффективное использование природных ресурсов с привлечением инвесторов, концессионеров и т.д.; оздоровление экологии; обеспечение безопасных условий труда и отдыха населения.

Основные факторы размещения производства Природные факторы характеризуют условия поведения людей в области размещения производства в зависимости от наличия, многообразия и качества полезных ископаемых (федерального значения – руды, нефть, газ и т.д. и местного значения – общераспространенные), гидроэнергетических (водных) и лесных ресурсов, а также в зависимости от особенностей рельефа местности (ровный, овражный, горный, каменистый и т.д.), видов почв (твердая почва, пески, болота, глинозем, чернозем и т.д.), климатических условий (умеренный климат, жаркий, тропический, северный и т.п.), сейсмичности, подверженности другим природным экстремальным катаклизмам.

Демографические факторы характеризуют возможность размещения и хозяйствования в зависимости от плотности населения на территории региона (в европейской части плотность населения доходит до 20 чел. на 1 км2, в восточных районах 2– 3 чел./ км2, в северных – меньше 1 чел./ км2), условий воспроизводства, общего образования и профессионального обучения, квалификации. Добывающие отрасли и отрасли, осуществляющие первичную обработку сырья и материалов, как правило, размещаются в регионах с низкой плотностью населения.

Организационные факторы создают возможность использования преимуществ специализации, концентрации труда, кооперирования и объединения в производственные и инфраструктурные корпорации, территориальные таксоны. Особую роль играют организационные процессы комбинирования, позволяющие создавать безотходные производства с широкой номенклатурой выпуска, снижать транспортную и сырьевую зависимость, увеличивать возможности оптимизации объемов производства.

Транспортные факторы определяют размещение производительных сил с учетом возможности доставки и поставки грузов различными путями: по суше, по воде, воздушным путем, с помощью трубопроводов, экономичными способами. Это зависит не только от вида, типа, но и от мощности, грузоподъемности, вместимости и т.п. транспортных средств. Так, например, несмотря на то, что на изготовление готовой продукции в машиностроении расходуется по весу в 2 – 2,5 раза больше сырья и материалов, в связи с большим коэффициентом использования грузоподъемности наземных транспортных средств доставка сырья обходится дешевле.

Величина транспортных расходов возрастает при размещении предприятий в отдаленном от потребителя районе Пример размещения строительства одного и того же завода с одинаковым выпуском продукции, но в различных районах.

Научно-технические факторы позволяют решать вопросы размещения наукоемких предприятий практически везде с учетом коммуникабельности научной информации. При организации внедрения наукоемких производств, технологий требуются высококвалифицированные кадры, которым необходимо обеспечить научно-производственную инфраструктуру и комфортные условия труда и быта, материальное обеспечение. Это предполагает опережающее сотрудничество в местах размещения производственных объектов, производственной и непроизводственной инфраструктуры. Учет региональной специфики использования техники позволяет добиться лучших результатов. Так, использование техники в тундре, на болотах, в пустынях, горных массивах требует определенной обоснованности размещения не только производства, но и производственных организаций, которые должны испытывать изделия в северных, южных, горных и т.п. условиях.

Экономические факторы позволяют определить методы и функции управления хозяйством в сочетании всех факторов с целью обеспечения выгоды размещения для региона и его населения. Экономическая наука выработала основные показатели, характеризующие выгодность для населения региона размещенных производительных сил. К ним относятся показатели: рентабельности спроса, самоокупаемости вложений, дохода на душу населения, бюджетной и коммерческой эффективности с учетом коэффициентов инфляции и дисконтирования и др.

Социальные факторы являются дополнением к экономическим и предполагают рост качества жизни населения региона при решении задач по размещению объектов производства и его инфраструктуры. Задачи по определению пункта строительства всегда должны согласовываться с администрацией региона и в последующем включаться в прогнозы, программы и планы социально-экономического развития.

Исторические факторы влияют на размещение традиционных отраслей, унаследованных от предшествующих формаций. Известны своими традициями отрасли производства в гг. Иванове, Туле, Новороссийске, Сочи, Санкт-Петербурге, Москве. Так, в Петербурге до революции был создан крупный центр машиностроения, поэтому близ него было создано крупное металлургическое производств. В Центральном районе развито текстильное производство. В Москве создано наукоемкое производство - здесь образовались центры науки (университеты, академии).

Агрегированно можно констатировать тяготение размещения отраслей промышленности к определенным районам