🗊The Art of The State Culture, Rhetoric, and Public Management Кристофер Худ

The Art of The State Culture, Rhetoric, and Public Management Кристофер Худ

1. Семь утверждений о госуправлении

3 распространнные (и ошибочные) предпосылки Мировая конвергенция подходов к госуправлению Новизна «нового государственного менеджмента» Эффективность является техническим или экономическим понятием.

7 основных тезисов Худа Культурологический анализ «решетка\группа» (grid\group) охватывает основное многообразие подходов к госуправления, как современных, так и исторических. Приложения этого анализа иллюстрируют важнейшие сюжеты госуправления, включая проблему провалов в управлении, механизмы контроля и регулирования в разных подходах, убеждающую силу разных подходов. Каждый из четырех полярных типов из данного анализа можно проиллюстрировать историческими примерами из разных стран и времен. Ни один из четырех подходов не является более современным, чем остальные. Каждый подход имеет негативные стороны и порождают противодействие каждому подходу. Противоречия в подходах едва ли пропадут и едва ли стоит ждать стабильного общемирового подхода к госуправлению. Культурологическая типология позволяет проводить анализ на разных уровнях, рассматривать не только «чистые», но и «гибридные» формы. Понимание культурного и организационного многообразия является центральным для изучения госуправления. Без этого нельзя понять, что является качественным управлением, каков спектр жизнеспособныхмоделей организации и каковы типичные способы коллапса и саморазрушения моделей.

Теория «решетка-группа» Автор – антрополог Mary Douglas (“Cultural Bias”) Есть различающиеся, но «жизнеспособные» (viable) стили жизни. Основное многообразие охватывается двумя шкалами: «решетка» и» группа». Grid обозначает степень того, насколько ограничена правилами и соглашениями область деятельности индивида, открытая для индивидуального выбора. «Свобода менеджерам» или «правление права» - типичные дискуссии на этой оси. Group обозначает степень того, насколько индивидуальный выбор ограничен групповым выбором. Решения должны принимать профессионалы или все общество – пример дискуссии на этой оси. Каждый из полярных типов предлагает жизнеспособное сочетание оргструктуры и ценностей. Если ценности структуре не соответствует, то структура будет подвержена коллапсу. Ценности чаще сосредоточены на полюсах, которые возникают в противопоставление неприятным альтернативам.

4 подхода к госуправлению

4 взгляда на новые технологии Поддерживают иерархии (растут возможности для слежки и мониторинга) Поддерживают рынки (снижаются трансакционные издержки) Поддерживают коллективизм (больше возможностей для общения и создания коммуникационных сетей) Поддерживают фатализм (мир становится более быстрым и безумным)

2. Провалы в рамках основных подходов к управлению

Почему начинать с анализа провалов продуктивно Рассуждения о госуправлении обычно начинаются не с чистого листа, а как реакция на провалы текущего устройства государства. Даже в хорошо управляемых государствах истории провалов широко распространены и типичны. Отсутствует общепризнанная теория коллпасов и провалов в госуправлении.

Реакция людей на провалы То, что является проблемой для одного, не является проблемой для другого. То, что для одного является решением, для другого является проблемой.

4 подхода к теме провалов

4 типа провалов

Провалы индивидуалистической культуры Использование службы для взяток и вымогательства Пренебрежение «полевой» работой со стороны госслужащих (однако: кто-то может это назвать концентрацией на стратегии) Использование госслужбы для получения благ (роскошь, престиж и т.д.). (однако: кто-то может назвать это легитимным перенесением корпоративного опыта в госсектор)

Провалы иерархической культуры Авторитарные организации не склонны учиться на опыте. Они предназначены для снятия вины с руководства. Как результат, отрицание ошибок, рационализация плохих решений, нахождение «козлов отпущения». Результат: ответственные за проблему не признают проблемы и некомпетентности, а потому ничего не делается, чтобы проблема не повторилась. Чернобыль. Для одних – ошибка авторитаризма, для других – следствие недостаточной авторитарности и следования правилам.

Провалы эгалитарной культуры Пример: «свободное вето» в польской Конституции Тенденция коллегиальных институтов вырождаться в сосуществование, когда каждый институт игнорирует другой и старается не задавать другому неудобных вопросов

Провалы фаталистической культуры Сектор состоит из организаций, которые характеризуются устойчивым целенедостижением и, тем не менее, существуют. Результат: кажется, что выживание не зависит от результатов.

3. Механизмы контроля и регулирования в основных подходах

4 типа контроля в госуправлении Изощренная случайность («шансизм», фатализм) Внутренний: организация как «игровая машина». Пример: традиционная налоговая бюрократия. Внешний: полу-случайное состояние. Пример: Большое Жюри США. Конкуренция («выборизм», индивидуализм) Внутренний: организация как арена. Пример: противоположные роли вроде прокурора\адвоката, покупателя\продавца. Внешний: Конкурентное предоставление госуслуг. Пример: регуляторная конкуренция в ЕС. Надзор («боссизм», иерархизм) Внутренний: иерархическая организация. Пример: военная командная вертикаль. Внешний: целевой внешний контроль. Пример:Китайский императорский цензорат. Взаимность («группизм», коллективизм) Внутренний: Коллегиальная организация. Пример: напарники при полицейском патрулировании. Внешний: Совместное производство или организации сообществ. Пример: гражданские армии.

4 варианта боссизма Подотчетность – как соблюдения вертикали иерархии и ответственности.

4 варианта выборизма Подотчетность – как отзывчивость по отношению к клиентам. Примеры: конкуренция спецслужб, конкурсы при приеме на госслужбу, радиочастотные акционы. Предложение Бентамом двухступенчатого конкурса: (1) проверка на квалификацию; (2) конкуренция за минимальную зарплату или максимальную выплату государству.

4 варианта группизма Подотчетность – как ответственность перед равными (например, перед профессиональной группой). Примеры: коллективные наказания, «согласования», «открытые офисные архитектуры», вовлечения сообществ, когда разница между политикой и администрированием, производством и приобретением минимальна. Проблема 1. В коллективе может не быть распространного понимания общей цели ведомства и желания подчиняться коллективным решениям. Проблема 2. Давление коллектива может быть направлена на лень и нарушение служебной дисициплины, а не на лучший результат.

4 варианта шансизма Организация хитроумного беспорядка («шайтан-машины»), чтобы никто не мог «взломать» систему деятельности. Примеры: выборочный аудит, непредсказуемые и меняющиеся назначения на пост, переключающийся фокус внимания политиков и медиа.

4. Иерархический подход к управлению

Иерархизм Высокий «group». Подчиненность индивида интересам «целого». Сходная с эгалитаристами риторика, уподобляющая фирмы и государства семьям. Высокий «grid». Действия диктуются правилами, которые позволяют избежать хаоса. Нет доверия самоорганизации и самоконтролю. Нельзя обо всем вести переговоры с чистого лица. В отличие от эгалитаристов иерархия приветствуется. Правила позволяют найти виновного – того, кто их не слушался. Отсюда привязка к метафоре организации-как-машины. Подход столь силен, что менеджмент часто уравнивается с иерархическим управлением.

4 варианта иерархических организаций

Конфуцианское госуправление Продвижение чиновников на основе оценок на экзаменах, опыта, выслуги, результатов. Масштабный сбор докладов и статистики. Люди отличаются по достоинствам и талантам. Отсюда управляющие должны быть отделены от управляемых. 9 классов госслужащих. Знание и добродетель недолговечны. Отсюда краткосрочные (на 3 года) назначения на госдолжности. Превосходство этических стандартов над техническими знаниями. Система экзаменов при приеме на госслужбу. Ключевая метафора отношения между правителями и населением: родители и дети. «Дети» должны пассивно слушаться, хотя иногда и могут сбросить «родителей». Отсюда же и склонность к административной дискреции.

Европейский камерализм и «policey science» Три столпа: Экономика. Камералистский меркантилизм был вытеснен более либеральной экономической наукой в 19 веке. «Policey science» - проблематика установления в обществе благого порядка. В середине 19 века был вытеснен новой концепцией хорошего управления – Rechtstaat Госфинансы – именно госфинансы и породили термин «камерализм». Немецкие государства сталкивались с проблемами сбора налогов и управлением собственности, а благодаря этому становилась значимой и экономическая наука и проблематика «благого порядка». Четыре идейные посылки камерализма: Сильное государство следует из сильной экономики, которая дает государство налоги и качественный резерв для армии; Экономическое процветание и социальный порядок не спонтанны, они должны быть организованы государством; Успешное развитие страны требует независимой, профессиональной системы госслужбы Государственное управление развитием идет на благо всем – нет потиворечия между правителями и гражданами.

Прогрессивизм и фабианство Независимое регулирование просвещенными технократами. Детализированные процедуры для предовтращения коррупции. Дихотомия политика\администрирование. Честность госслужащих – один из основных путей к большей эффективности государства. (Этот акцент был связан с историческим контекстом). Идейные основы: научные менеджмент Тейлора и ориентированный на иерархию классический менеджмент. Осборн и Геблер, критикуя прогрессивизм, вопроизводят ключевой элемент: separation of “steering” and “rowing”.

5. Индивидуалистический подход к управлению

Особенности подхода Ключевые понятия: соперничество и конкуренция Особенность 1. Рассмотрение начинается не с точки зрения государства, а «снизу». Государство рассматривается как один из многих способов организации коллективного действия. Особенность 2. Интересы правителей и населения не рассматриваются как естественно-гармоничные. Ставится задача усмирение Левиафана путем установления таких правил, чтобы коллективное благо совпадало с индивидуальным. Особенность 3. Предпочтение рыночных способов организации деятельности бюрократическим. Особенность 4. Проблемы создают плохие институты. Институты надо делать такими, чтобы их успешность не зависела от конкретных людей. Ист. Пример: противоречия между китайскими легалистами (прозрачные и фиксированные правилами) и конфуцианцами (высокое доверие и малодетализированные контракты.)

6. Эгалитарный подход к управлению

Эгалитаризм Ключевые идеи: солидарность и субсидиарность. Идея 1. Самоуправление. Недоверие к профессионалам. Желательно, чтобы производители и потребители услуги совпадали. (Пример: народная армия не свергнет народного правительства). Идея 2. Уплощение должностных иерархий. Идея 3. Взаимный контроль. История: коллегии в католической церкви, университетское самоуправление. Проблемы: Времязатратность Игнорируется различие в способности руководить Влияние коллектива иногда способствует ухудшению работы.

7. Фаталистический подход к управлению

Фатализм Отсутствие кооперации в любой форме – она может принести непредсказуемые и неприятные результаты. Фатализм выполняет роль греческого хора, отмечающего тщетность и глупость планов действующих на сцене игроков. Сознательное встраивание случайности в деятельность организации (для того, чтобы сделать сотрудничество еще менее предсказуемым; для того, чтобы предотвратить взлом системы машинной бюрократии). Примеры: выборочные проверки, регулярная ротация руководителей.

8. Госуправление, риторика и культура

Риторические аспекты госуправления Enthymeme Аристотеля – используемый в неформальной, убеждающей логике подход, когда опускаются некоторые предпосылки аргументации и выводы делаются на короткой цепочке рассуждений. Искусство в том, чтобы решить, что показывать, а что не показывать. Универсального ethos’а нет – то, что создает доверие в одном культурном контексте, уничтожает его в другом.

Четыре подхода к риторике

9. Современное госуправление: новая парадигма?

Запуск негативных эффектов

10. The State of The Art of The State