🗊Презентация Лекция 4. Особенности функционирования государственных (муниципальных) ОУ

Лекция 4. Особенности функционирования государственных (муниципальных) ОУ. Питер Друкер Чтобы создать результативную организацию, нужно заменить власть ответственностью.

ОПФ ОО Действующее законодательство не определяет конкретные организационно-правовые формы некоммерческих организаций, в которых могут функционировать образовательные организации. Общим указанием ограничивается и новый Закон об образовании. В соответствии с ч. 1 ст. 22 образовательная организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций.

Некоммерческая организация (НКО)  организация, не имеющая в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, политических, научных и управленческих целей, в сферах охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Некоммерческие организации вправе заниматься предпринимательской деятельностью, только если данная деятельность направлена на достижение целей организации.

ОПФ ОО В соответствии с ГК РФ (п. 3 ст. 50) юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Иные организационно-правовые формы можно, в частности, обнаружить в Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Здесь в дополнение к поименованным в ГК РФ организационно-правовым формам некоммерческих организаций указываются общины коренных малочисленных народов Российской Федерации, казачьи общества, государственные корпорации, государственные компании, некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации. Наряду с этим в отдельных законах упоминаются и иные организационно-правовые формы некоммерческих организаций, например товарищества собственников жилья, объединения работодателей, общества взаимного страхования, негосударственные пенсионные фонды, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения (товарищества, кооперативы, партнерства). Очевидно, что не все из поименованных выше организационно-правовых форм пригодны (даже по своему названию) для образовательных организаций, в том числе и исходя из целей, ради которых соответствующие организации могут создаваться. Чаще всего образовательные организации функционируют в организационно-правовой форме учреждений.

ОПФ ОО В зависимости от того, кем создана образовательная организация, она может быть государственной, муниципальной или частной. Государственная образовательная организация создается Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации, муниципальная –  муниципальным образованием (муниципальным районом или городским округом), частная – физическим лицом или физическими лицами и (или) юридическим лицом, юридическими лицами или их объединениями, за исключением иностранных религиозных организаций. Отдельные образовательные организации могут создаваться только Российской Федерацией (например, образовательные организации, реализующие образовательные программы высшего образования в области обороны и безопасности государства – ч. 8 ст. 22 нового Закона об образовании) либо Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации (например, образовательные организации для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением – ч. 9 ст. 22 нового Закона об образовании). Однако данные исключения не имеют отношения к выбору той или иной организационно-правовой формы образовательной организации.

!!! В течение длительного времени организационно-правовая форма образовательных учреждений (ОУ) была единой, и все они, находясь в одном статусе, имели равные права и возможности. Такая ситуация не позволяла в полной мере проявить себя успешным ОУ, сковывала их инициативу. В связи с этим длительное время ставился вопрос об изменении формы учреждения, разработке таких механизмов, которые позволили бы им быть более самостоятельными, включиться в деятельность на рынке образовательных услуг, активнее использовать свои конкурентные преимущества.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010—2012 годах» была поставлена задача совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений. С целью повышения эффективности использования ресурсов в государственном секторе предлагалось: создать стимулы для повышения эффективности использования трудовых и материальных ресурсов в государственном секторе экономики, включая бюджетную сферу; на практике обеспечить внедрение государственных заданий на оказание государственных услуг и их оплату по реальным результатам, создать стимулы для ориентации государственных учреждений на запросы потребителей, в том числе за счет внедрения новых систем оплаты труда, привязанных к реальным результатам работы; создать стимулы для государственных учреждений к обеспечению экономии материальных ресурсов, используемых для оказания государственных услуг (в част­ности, предлагалось продумать вопрос о сохранении в их распоряжении, в рамках бюджетных процедур, сэкономленных средств по оплате коммунальных услуг); публично-правовым образованиям обеспечивать соблюдение общих требований по энергоэффективности в приоритетном порядке; рассмотреть возможность перевода значительной части бюджетных учреждений со сметного принципа финансирования на формирование государственных заданий с обеспечением финансирования за счет субсидий, в том числе на основе преобразования бюджетных учреждений в автономные учреждения.

Можно выделить следующие цели совершенствования правового статуса бюджетных учреждений: повышение качества и эффективности услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств; снятие устаревших и избыточных ограничений в работе социальных учреждений страны; переориентация на запросы и интересы граждан страны; установление государственных заданий на оказание услуг с четким описанием их объема, требований качества, условий предоставления.

Необходимость осуществления реформирования объясняется: сложившейся системой содержания сети бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг; отсутствием стимулов у учреждений к оптимизации и повышению эффективности (что в том числе вызвано сметным финансированием); высокой степенью закрытости управления значительного числа учреждений.

Правовой статус учреждений. В соответствии со ст. 120 ГК РФ и ст. 9.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» государственным (муниципальным) учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником (Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Государственное (муниципальное) учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным. Соответствующие решения о том, к какому типу отнести то или иное учреждение, принимает его учредитель. Как правило, в качестве учредителя выступают уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Казенное учреждение (КУ) государственное (муниципальное) учреждение, которое осуществляет оказание услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления и финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. На это указывают положения ст. 6 БК РФ.

КУ Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Согласно положениям ст. 298 ГК РФ и ст. 161 БК РФ казенное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. При этом доходы, полученные от указанной деятельности (для федеральных учреждений — начиная с 1 января 2012 г., для иных -с даты, указанной в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации или муниципального образования), поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации и являются доходом этого бюджета. После 1 января 2012 г. доходы, полученные федеральными казенными учреждениями от приносящей доход деятельности, подлежат зачислению в установленном порядке в федеральный бюджет (см. также письмо Минфина России от 25.11.2011 №02-03-10/5230). Заключение государственных (муниципальных) контрактов и иных гражданско-правовых договоров осуществляется казенным учреждением от имени публично-правового образования. Распоряжение любым имуществом учреждения (как недвижимым, так и любым движимым) должно осуществляться с учетом необходимости соблюдения процедуры согласования. Передача имущества в аренду также должна согласовываться с учредителем учреждения. На федеральном уровне такая обязанность зафиксирована в Положении об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального казенного учреждения, утвержденном постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 № 537.

КУ Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг осуществляется в порядке, установленном для размещения заказов для государственных (муниципальных) услуг. Лицевые счета учреждения открываются исключительно в органах казначейства. При создании (изменении типа учреждения) казенного учреждения (ст. 31 Феде­рального закона № 83-ФЗ): не производится переназначение руководителя и иных работников учреждения; имущество не перезакрепляется (признается закрепленным на праве оперативного управления без принятия дополнительного решения); лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные документы, выданные учреждению, продолжают свое действие; не производится перерегистрация учреждения, вносятся только изменения в устав.

Бюджетное учреждение (БУ) некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

БУ Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за БУ собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Исключение составляет особо ценное движимое имущество, закрепленное за БУ собственником этого имущества или приобретенного БУ за счет выделенных собственником имущества средств, а также недвижимое имущество. Собственник имущества БУ не несет ответственности по обязательствам учреждения. Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность только для достижения целей его создания и в соответствии с этими целями при условии указания такой деятельности в его учредительных документах. Доходы, полученные от указанной деятельности, и имущество, приобретенное за счет этих доходов, поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.

БУ Заключение контрактов и иных гражданско-правовых договоров осуществляется бюджетным учреждением от собственного имени. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг осуществляется бюджетным учреждением в порядке, установленном для размещения заказов для государственных (муниципальных) нужд. Лицевые счета открываются бюджетному учреждению в органах казначейства (финансовых органах).

Базовые характеристики БУ не изменившиеся при реформировании: счета учреждений открываются в органах казначейства (финансовом органе); закупки должны осуществляться с учетом положений Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; неизменна система управления (переназначения руководства и работников не требуется); недвижимым имуществом учреждение не может распоряжаться без согласия собственника; лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные документы, выданные учреждению, продолжают свое действие; имущество учреждений сохраняется в полном объеме без перезакрепления.

Базовые характеристики БУ появившиеся при реформировании: механизм финансового обеспечения — переход с бюджетной сметы на субсидии по государственному (муниципальному) заданию; полученные доходы — не являются доходами бюджета и остаются в распоряжении учреждения, должны направляться на достижение целей, ради которых учреждение создано; расширение самостоятельности по использованию средств, полученных из бюджета; отмена субсидиарной ответственности публично-правового образования; расширение прав по распоряжению движимым имуществом (за исключением особо ценного движимого имущества); заключение гражданско-правовых договоров, приобретение прав и обязанностей от своего имени.

Автономным учреждением (АУ) признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных Федеральными законами. Именно такое понятие закреплено в ст. 2 Федерального закона № 174-ФЗ – «Об автономных учреждениях» (от 03,11,2006).

АУ Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за АУ собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Исключение составляет недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за АУ собственником этого имущества или приобретенного АУ за счет выделенных собственником имущества средств. Собственник имущества АУ не несет ответственности по обязательствам учреждения. Заключение контрактов и иных гражданско-правовых договоров осуществляется автономным учреждением от собственного имени. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг осуществляется автономным учреждением без обязательного соблюдения конкурсных процедур. В данном случае необходимо учитывать решения учредителя и (или) наблюдательного совета.

АУ Автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в федеральной собственности (в собственности субъекта Российской Федерации, в муниципальной собственности), вправе открывать счета в кредитных организациях и (или) лицевые счета соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (п. 3 ст. 2 Федерального закона № 174-ФЗ).

АУ Собственник автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам данного автономного учреждения. И соответственно само автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества данного учреждения. «Автономность» учреждения предполагает также невозможность истребования собственником имущества учреждения доходов от осуществления АУ его деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.

АУ Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность только для достижения целей его создания и в соответствии с этими целями при условии указания такой деятельности в его учредительных документах. Работы и услуги должны оказываться только в тех сферах, в которых предусматривается создание учреждения (ч. 7 ст. 2 Федерального закона № 174-ФЗ). Доходы, полученные от деятельности учреждения, а также имущество, приобретенное за счет этих доходов, поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения. Однако использоваться они могут только для достижения целей, ради которых было создано учреждение, а также на те цели, которые специально оговорены в Законе об автономных учреждениях.

Изменение типа учреждения. Решение о изменении типа образовательного учреждения принимается его учредителем. При этом в расчет принимаются: критерии, основанные на положениях ФЗ и принимаемых в соответствии сними иных нормативно-правовых актов (основные критерии. А также, дополнительные критерии, основанные на учете экономического и управленческого потенциала учреждения. При этом, чем выше экономический и управленческий потенциал, тем меньше оснований осуществлять деятельность учреждения в формате казенного или бюджетного.

Экономический потенциал государственного (муниципального) учреждения рекомендуется определять на основании следующих показателей: средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовые и 2 предыдущих финансовых года; средний рост доходов государственного (муниципального) учреждения (по источникам финансового обеспечения) за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года; средний рост балансовой стоимости основных фондов государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года; средний рост расходов бюджетных средств на единицу государственной (муниципальной) услуги за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года; средний рост заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения в среднем по учреждению за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года; коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда, определяемый как отношение среднего роста заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения, за исключением административно-управленческого персонала, к среднему росту заработной платы административно-управленческого персонала государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года.

Управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения рекомендуется определять на основании следующих показателей: способность административно-управленческого персонала эффективно осуществлять организационно-управленческую и финансово-хозяйственную деятельность, в том числе направленную на развитие соответствующего государственного (муниципального) учреждения, после изменения типа государственного (муниципального) учреждения (оценивается с помощью метода экспертных оценок, социологических методов и (или) иных методов, определенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления); рейтинг государственного (муниципального) учреждения по данным независимых рейтинговых агентств; наличие плана (программы) учреждения по внедрению энергосберегающих технологий; наличие программы развития АУ.